نفوذ وزارة المالية وأثره على استقلال البنك المركزي

[فجوة الدين إلى العجز 
وانخفاض الاحتياطي الأجنبي 
وارتفاع المستوى العام للأسعار الحقيقي مقابل السائد]


النفوذ المالي وأثره على استقلال البنك المركزي
Financial influence and its effect on the independence of the Central Bank
الاستاذ الدكتور جعفر باقر علوش Prof.Dr Jaffar B. Allowsh
جامعة واسط Wassit University


المنطلق النظري Theoretical premise

تعتبر قيود الموازنة العامة (الحكومية)

أحد أهم الأسباب الداعية للتنسيق بين السياستين المالية والنقدية.

وأحد أهم هذه القيود هي

 قيود العجز السنوي في الموازنة العامة

والذي يتمثل بصافي الاصدارات من السندات

الى جهات ليست اطرافا للبنك المركزي

مضافا لها الائتمان الذي يقدمه البنك المركزي.

شهدت الموازنة في العراق

عجزا تخطيطيا مستداما وفعليا ايضا لبعض السنوات خاصة الاخيرة منها ,

ويتم تمويل هذا العجز السنوي للسنوات (2005 لغاية 2010)

من الفائض المدور من السنة السابقة

بمعنى

ان هناك عجزا تخطيطيا مع فائضا فعليا لتلك السنوات

بسبب

 تدني نسب الانجاز المرتبط بعدم قدرة النشاط الاقتصادي

على استيعاب حجم النفقات المخصصة خلال تلك السنوات.

وهذا يؤشر ضعف هذا القيد في كونه دافعا للتنسيق بين السياستين المالية والنقدية.

هنا مثل هذا الضعف عرفا لتدني مستوى التنسيق بينهما امتد لسنوات لاحقة،

رغم ان هذا الضعف لا يلغي مبررات التنسيق الأخرى

والتي من أهمها

العمل على استمرار التوازن والاستقرار الاقتصادي.

ففي الاجل القصير

يكون الهدف من التنسيق بين السياستين

هو تطوير الأدوات المالية لتحقيق الاستقرار،

أما في الاجل الطويل

فيكون المبرر هو استهداف استمرار الاقتصاد بمسار توازني[1].

في السنوات اللاحقة خصوصا بعد العام 2010

مثل قيد العجز مبررا ملحا

 إضافة الى المبررات الأخرى لضرورة التنسيق بين السياستين.

((إذا بلغ العجز لموازنة عام 2011 مبلغ 15.728 ترليون دينار عراقي

 يمول

عن طريق المبالغ النقدية في موازنة عام 2010

ومن الاقتراض الداخلي والخارجي

ونسبة من زيادة أسعار النفط))[2].

 وهنا يتطلب التنسيق

استراتيجية لإدارة الدين العام الداخلي والخارجي على المدى القصير والطويل

وكذلك ضبط الأدوات المالية باتجاه تحقيق الاستقرار في المستوى العام للأسعار.




التنسيق والاستقلالية Coordination and independence

أصبحت قضية التنسيق أمرا ملحا

لتحقيق الأهداف الاقتصادية

خصوصا المتعلقة

بتحقيق الاستقرار الاقتصادي وتحديد مستوى العجز الحكومي،

علما ان التنسيق يتضمن في طياته بعد مفاهيمي 

وهو استقلال البنك المركزي.

إذ يعد استقلال البنك المركزي أمرا ضروريا

لكل من البنك المركزي وللسياسة المالية

لأنه يساهم على الاقل من الحد من الميل التضخمي للسياسة النقدية.

أن التناغم الدقيق بين السياستين المالية والنقدية

هي حاجة ملحة أيضا لتحقيق الاهداف الاقتصادية.  

وهذا التناغم يقتضي

أن تكون كلا السياستين تمتلكان الفعالية اللازمة

 للحد من الضغوط التضخمية (بالنسبة للسياسة النقدية)

وللحد من العجز الحكومي (بالنسبة للسياسة المالية).

وعلى العكس من مبدأ Tinbergen

الذي ينص على أنه ينبغي أن تمتلك كل سياسة أدوات مساوية لأهدافها

لاختيار القيم المثلى المستهدفة،

فإننا نرى اعتماد مبدأ[3]Robert Mundell

الذي ينص على تخصيص الأدوات المتاحة بشكل سليم لكل هدف،

 بحيث تستخدم الأدوات التي تؤثر عليه فعلا.

فمثلا

أدوات السياسة المالية

تؤثر بشكل مباشر على التوازن الداخلي

في حين أن تأثيرها غير مباشر على ميزان المدفوعات

(من خلال تأثيرها على الطلب الكلي على الواردات).

في حين أن السياسة النقدية

لها الأولوية في التأثير لتحقيق التوازن الخارجي (المنهج النقدي لميزان المدفوعات)

 وتأثيرا ثانيا على التوازن الداخلي من خلال استقرار الاسعار.

هنا 

إذا الهدف هو

 التشغيل الكامل والتوازن في ميزان المدفوعات

 فإننا نستخدم السياسة المالية في الهدف الأول والسياسة النقدية في الهدف الثاني،

أي أن استخدام الأدوات للسياستين

يتبع تخصيص أدواتها وفق الاهداف الاقتصادية سواء لمواجهة التقلبات أم لمعالجتها.

من جانب أخر

فأن التطورات الحديثة في وظائف المؤسسات المالية والبنوك المركزية وتعدد أهدافها

أدت الى تحديد طبيعة العلاقة بين السلطات الحكومية وبين البنوك المركزية

باتجاه الفصل

بين سياسة البنك المركزي في رسم وتنسيق وتنفيذ السياسة النقدية

وبين دوره كمثل مالي للحكومة.

ان هذا الفصل

يستدعي أولا الحد من تدخل الحكومة في سياسات البنك المركزي،

 وأحد اشكال عدم التدخل

هو عدم الاقتراض المباشر من قبل الحكومة من البنك المركزي

(خاصة لتمويل العجز الحكومي).

وهنا

على البنك المركزي

اتخاذ سياسات نقدية تساهم في الحد من العجز

بعيدا عن منح الائتمان المباشر للدولة،

وانما من خلال وسائل ائتمانية أخرى (قد تكون تكيفية)

يمكن له أن يمول بها جزءا من العجز.

بينما يتم التمويل أساسا

عن طريق الاقتراض من قبل وزارة المالية

أو من خلال دائرة لإدارة الدين.

وهنا

لابد من الاستفادة من خبرات البنك المركزي في ادارة الدين

والذي يستدعي التنسيق والتشاور.

ان أدبيات النظرية الاقتصادية

تستدعي هذا التنسيق على مستوى الاقتصاد الكلي

باتجاه تحقيق الأهداف الاساسية للسياستين

وهي تحقيق الاستقرار ومعالجة مظاهر الكساد أو التضخم معا

وكل وفق أدواته المتعارف عليها.

إذ ترتبط السياستين ارتباطا متبادلا يعزز كل منهما الآخر

لكن الترتيبات المؤسسية لكل منهما تختلف

خصوصا فيما يتعلق بالمسؤوليات والأهداف

وفي عمليات صياغة وتنفيذ الأهداف[4].

آلية التأثير المتبادل Mechanism of reciprocal influence

رغم كثرة التفسيرات الموضحة للعلاقة بين السياستين المالية والنقدية

لكننا سنركز هنا على

آلية تتوافق مع معطيات الاقتصاد العراقي في ظل الظرف الراهن

((وهي العجز والضغوط التضخمية)).

وعودة الى قيد الموازنة الحكومية Government Budget Constraint   

فأن الهدف المناط للسياستين هو المحافظة على استقرار الاسعار،

وهذا الهدف لا يمكن تحقيقه من قبل السياسة النقدية دون السياسة المالية [5].

وهنا ننطلق من الآلية التالية

وهو أن التغير في عجز الموازنة

لابد أن يؤدي الى تغير حجم السندات الحكومية

 المدرة للعائد Interest Bearing Government Bonds   

أو في النقود عالية القوة High Powered Money (Mo).

وهنا نسوق في هذه الآلية عدة متحكمات كأمثلة: -

1-    إذا كانت السياسة المالية 

     تمتلك من المرونة لترتيبات أكثر انضباطا

للمساهمة في تقليل العجز

فهذا سيؤدي الى تقليل حجم الدين

وكذلك تراجع القاعدة النقدية.

2-    إذا كانت الحكومة

تتمكن بسهولة من الاعتماد على أسواق الائتمان

وتتمكن من اصدار السندات الحكومية وادارتها لتمويل العجز

 فلا حاجة ملحة لآلية خلق النقود.

3-    إذا كانت الحكومة

لا تعتمد على خلق النقود كأساس لتمويل جزء من النفقات الحكومية

أو لا تتمتع بسهولة الوصول الى أسواق الائتمان Credit Markets   

فأن السياسة المالية المنضبطة للحد من العجز ستؤدي الى الحد من خلق النقود.

هذه الأمثلة

تقودنا الى أن تقليل العجز باستخدام سياسة مالية منضبطة

يعد أولى الخطوات الاساسية 

نحو تخفيض النمو النقدي وتخفيض معدل التضخم،

لأنه رغم كون التضخم ظاهرة نقدية Monetary Phenomenon

لكن عجز الموازنة يعد من المحددات الرئيسة له خاصة في الأجل الطويل.

ومع ذلك

فليس دائما ان يكون تحديد عجز الموازنة مقيدا للتضخم

لأن هذه القدرة لتحيد التضخم مرتبطة

بتطور الاسواق المالية في البلد[6] (وهذا ما لم يتوافر في العراق)

اضافة الى استقلالية البنك المركزي أيضا.

 هناك امثلة تطبيقية

تؤكد أن عجز الموازنة له آثارا تضخمية واضحة 

وهذه حالة مشابهة لظروف العراق،

لأن تمويل العجز يرتب الى اعتماد مصادر تضخمية

خصوصا

عند زيادة ايرادات الدولة من خدماتها كالكهرباء والماء

وزيادة الضرائب وغيرها

كلها تمثل اجراءات تقشفية

لكنها تخلق ضغوطا تضخمية

لضعف اسواق المال وعدم مرونة الجهاز الانتاجي.



الدين العام بين السياسة المالية والنقدية.

Public debt between fiscal and monetary policy

ادارة الدين العام

مفهوما 

هو عملية وضع استراتيجية لإدارة الدين الحكومي

لتوفير مصادر التمويل الحكومي 

مع الاخذ بنظر الاعتبار مخاطر وتكلفة هذا الدين [7].  

ان أثر الدين العام يمكن ان نلتمسه من التالي: -

1-    الدين العام يمثل قيدا على الاستقلالية الفعلية للبنك المركزي،

خصوصا عندما يصل الدين الى مستوى عدم تحمل اعباؤه Unsustainable.

2-    ارتفاع الدين العام نسبة من الناتج المحلي

يؤثر سلبا على مصداقية وفاعلية السياسة النقدية

خصوصا ان ارتفاعه ينطوي على

مخاطر اكتساب العجز الحكومي الصفة النقدية (أي تنقيد العجزMonetization(

وهو مؤشر لضعف أداء السياسة المالية أيضا.

هذه المخاطر تستدعي اجراء اصلاحات مالية للحد من العجز المالي

من خلال تعدد مصادر التمويل خصوصا من الاسواق المالية،

وهذا لا يمكن تحققه في العراق.

لذلك نجد انه فعلا

في السنوات ما بعد 2010 

أصبح العجز المالي يكتسب الصفة النقدية لغاية الان، 

مما وضع ضغوطا على السياسة النقدية

ترتب عنها اتخاذ اجراءات أكثر تعقيدا

للتخلص من الضغوط التضخمية

المتأتية من تحويل العجز من الشكل المالي الى الشكل النقدي.

3-    كما أن ارتفاع نسبة الدين العام الى الناتج المحلي الاجمالي

يؤثر على النشاط الاقتصادي بالسلب،

مما يضطر الحكومة الى اتخاذ سياسة مالية انكماشية  

برفع الضرائب والرسوم لتمويل العجز

او للحد منه أي تلجأ الى ترشيد النفقات وزيادة الايرادات.

وهنا تكون السياسة المالية

قد تحول دورها

من مواجهة التقلبات Countercyclical

 الى مسايرة التقلبات Pro-cyclical  

وبالتالي تفقد قدرتها على تحقيق الاستقرار الاقتصادي[8].

عدم الاتساق الزمني للسياسات النقدية

the monetary Time inconsistency Problem

يعود الجدل النقدي المالي الى منتصف القرن الماضي

خصوصا مع طروحات فريدمان

بعد صدور كتابه ((منهج تحقيق الاستقرار النقدي)) [9]1960,

والذي أكد على

 ان أهداف السياسة النقدية تتحقق بشكل أفضل

إذا ما تم استهداف معدل نمو المعروض النقدي.

لأن التحكم في المعروض النقدي 

يفوق في أهميته الاجراءات المالية التي ركز عليها كينز.

 أدت افكار فريدمان

ببعض البلدان الى اتخاذ سياسات نقدية توسعية

خاصة في البلدان الغربية

صاحبها حالة الكساد التضخمي Stagflation.

تم تفسير تلك الحالة (من منطلق النقديين)

اعتمادا على ان هناك مفاضلة في الاجل القصير

بين معدل البطالة وبين معدل التضخم،

 بينما في الاجل الطويل تختفي تلك المفاضلة

أي ان السياسة النقدية تكون محدودة التأثير على معدل البطالة في الاجل الطويل [10].

هذا الاختلاف في الاثر تطور الى فكرة جديدة

هي مشكلة عدم الاتساق الزمني للسياسة النقدية

مما شكل مدعاة لاستقلال السلطة النقدية عن السلطات المالية

ودفع أو تزامن مع بروز نظرية التوقعات العقلانية.

      بدأ نموذج عدم الاتساق الزمني عام 1977

عندما قدمه كل من [11]( Kydland& Prescott)

اعتمد هذا النموذج على فكرة

 ان الحكومات التي تواجه مفاضلة بين معدلات البطالة والتضخم

قد تفضل معدلات تضخم تتجاوز المعدلات المتوقعة أو المثلى،

وهو ما يسمى بالميل التضخمي للسياسة النقدية Inflation Bias of Monetary Policy   

ومع نموذج كلي حديث يقوم على التوقعات العقلانية

فأن مستوى الناتج يكون فيه مرتبطا بشكل طردي مع التضخم غير المتوقع

بينما لا يتأثر هذا المستوى بالتضخم المتوقع.

وإذا كانت الحكومة تستهدف كلا من الناتج والتضخم

فأنها تكون عرضة لمشكلة عدم الاتساق الزمني لهذه السياسة.

فمثلا

ان كانت السياسة النقدية تستهدف سياسة غير تضخمية

فقد يكون لديها دافع لتبني سياسة معاكسة في زمن لاحق

باتجاه تخفيض الاجور الحقيقية لتحقيق مكاسب في الناتج.

هذه المشكلة دعت الكثير من الاقتصاديين الى دعم فكرة

 ان يتبنى البنك المركزي سياسة نقدية مستقلة ومتحفظة في مواجهة التضخم،

كأحد الحلول المطروحة 

لمشكلة الميل التضخمي للسياسة النقدية

وكذلك للاستقرار النقدي.

 وهي دعوة تبعيتها ان يتخلى البنك المركزي

عن تعدد الاهداف للسياسة النقدية

ويركز على هدف واحد (وهو استقرار الاسعار)

بدلا من مجموعة من اهداف السياسة النقدية.


فرضية الهيمنة المالية. Financial Control assumption

برزت هذه الفرضية

نتيجة لتبني سياسات مالية غير مسئولة

 بسبب العجز المالي الضخم بالموازنة العامة،

وما يترتب عن تلك السياسة من ضغوط على السياسة النقدية

لتمويل ذلك العجز أو تمويل الدين الحكومي.

أولى هذه الضغوط   والتي تمثل تأثيرا مباشرا

هو التسارع في نمو الكتلة النقدية وارتفاع معدلات التضخم.

قدم هذه الفرضية

فرضية الهيمنة المالية. Financial Control assumption                             

كل من Sargent and Wallace(1981[12])  

اللذان أوضحا

انه بالرغم من توافر خصائص الاقتصاد النقدي

من حيث ارتباط القاعدة النقدية بالمستوى العام للأسعار

فأن قدرة السياسة النقدية محدودة في التأثير أو السيطرة على معدلات التضخم،

خصوصا في ظل أوضاع تزايد العجز في الموازنة الى الناتج المحلي.

وإذا ما استمرت هذه النسبة بالتزايد

فأنه يكون مدعاة أكبر للنمو النقدي ومعدل التضخم في الاجل الطويل.

        الى جانب ذلك جاء دعم لهذه الفرضية

من خلال التفسير الجديد الذي قدمه Woodford(1995[13]) ضمن

مفهوم النظرية المالية للمستوى العام للأسعار The Fiscal Theory of the Price Level

وعلى ضوء تلك النظرية التي انطلقت

من ان الدولة يمكنها تحديد المسار المستقبلي لمعدل التضخم

من خلال اختيار أسلوب تمويل العجز

وبالتالي فأن السياسة المالية

هي التي تستحوذ على مسار تحديد المستوى العام للأسعار،

وهنا 

يتحدد مستوى الاسعار

من خلال

 تساوي القيمة الحقيقية للدين الحكومي

مع القيمة الحالية للعجز في الميزانية العامة.

بمعنى أن السياسة المالية

تكون بمثابة الركيزة الأسمية Nominal Anchor

لتحديد المستوى العام للأسعار.

ان فرضية الهيمنة المالية تؤثر على أداء البنك المركزي

حتى ضمن إطار الوظيفة الواحدة له

 (وهي تحقيق الاستقرار السعري) والحد من التضخم

بل تحمله أعباءً اضافية،

رغم ان منظري الهيمنة المالية والنظرية المالية للمستوى العام للأسعار

يؤكدون على الدور البارز للسياسة المالية

باتجاه بناء قاعدة ملائمة لها هدفها تحديد حجم العجز المالي[14].

وقائع العراق المالية والنقدية رؤية تحليلية

Iraq's financial and monetary facts" analytical vision"


منطلق تحليلي Analytical premise

ينبغي لأي تحليل رصين

أو إدراك لتبعات السياسات المالية والنقدية

أو للإجراءات المتخذة فيهما،

ينبغي الاحاطة والالمام بالمنظومة التحليلية لهما[15].

وكذلك يتطلب الامر 

فهم دقيق للآلية الفعلية لانتقال الأثر بينهما،

خصوصا وان هناك جدل كبير حول اتجاه هذا الأثر

علما ان مقدار هذا الاثر واتجاهه

يعتمد على 

نمط ومكونات وأدوات كل من السياستين

وعلى مستوى تطور الاقتصاد ودرجة مرونته،

كما ان هذه الاعتمادية تحدد ايضا كفاءة تلك السياسات.

ابتداء يتوجب 

تحديد تعريف للسياسة النقدية في العراق

متوافق مع أهدافها الفعلية وكيفية تحقيقها وما هي أدواتها.

لان النظر الى السياسة النقدية

كإحدى سياسات الاقتصاد الكلي لإدارة الطلب[16]

في ظل الظروف الراهنة يكون في غير موضعه،

لأن ادارة الطلب الكلي تتعدى المستوى العام للأسعار الى مستويات الانتاج والتوازن العام.

السياسة النقدية في العراق لا تستهدف فعليا مستوى معين من الانتاج

وليس لها ادواتها الفاعلة بهذا الاتجاه

بل يقتصر دورها على مستوى الاقتصاد الكلي باستهداف المستوى العام للأسعار،

وبما ان فرضية الهيمنة المالية هي الفاعل الاكبر بهذا الاتجاه،

فان تحديد مستوى العام للأسعار تقرره السياسة المالية

ويتحمل البنك المركزي

تكلفة باهظة للحفاض على مستوياته،

تكلفه رصيده النقدي وموجوداته

وكذلك نتائج عملياته التشغيلية وتدفقاته النقدية.

فالسياسة النقدية في العراق على مستوى الاقتصاد الكلي

تستهدف فقط المحافظة على سعر صرف العملة المحلية

والتي من خلالها تتمكن من السيطرة على استقرار (قلق) للمستوى العام للأسعار.

 لهذا سنركز على وقائع رئيسية لكل من ادوات السياستين المالية والنقدية في العراق

لنرى أثر العجز الحكومي على استقلال البنك المركزي وكذلك على تعقيد مهامه.

أولا: - الموازنة العامة والاثر على البنك المركزي

تختلف القراءات الاقتصادية للقوائم المالية لأي نشاط اقتصادي

وفقا لمنطلقات التحليل ومستهدفاته،

كما تختلف القراءة بين المخطط والمقوم.

وهنا نحن امام حقائق مالية ونقدية 

تتمثل في خلاصة انشطة للاقتصاد الكلي

ان كانت تمثل السياسة المالية أم النقدية.

ومع تأكيد الافتراضات التي تركز على وجود آلية للتأثير بين السياسة المالية والنقدية

سنتعرض لاتجاهات مخرجات هذه السياسات التي تتمثل بالقوائم المالية لكل منها.

من خلال الجدول رقم (1)

الذي يعطينا بيانات عن الموازنة العامة ومكوناتها

والتي نجد فيها

ان الايرادات العامة

ارتفعت من 45.392 ترليون دينار عام 2006

الى اعلى قيمة لها عام 2013 اذ بلغت 119.297 ترليون دينار

ثم اخذت بالانخفاض نتيجة لانخفاض ايرادات النفط

التي تمثل نسبة تتجاوز 95% كمتوسط للمدة

فوصلت الى 81.700 ترليون دينار عام 2016.

بينما تراوح العجز

بين 7.45% عام 2014 و37.21% عام 2009 ,

ورغم مسار التذبذب الذي شهدته نسب العجز

الا انه في السنوات الاخير

كان 27.02% عام 2015 و29.61% عام 2016

وعند حساب معدل النمو الحقيقي السنوي خلال المدة

سنجد ان الايرادات ارتفعت بمعدل سنوي مقداره 10.098%

بينما ارتفعت النفقات بمعدل اعلى قليلا وهو 10.15%

في حين ان معدل نمو العجز كان اقل منهما اذ بلغ 9.895%.

هذه المعدلات المتقاربة للنمو في كل من العجز والايرادات العامة وكذلك النفقات العامة

قد توحي بوجود تنسيق فعال عند اعداد الموازنة من قبل السلطات المالية

لكن هل هناك تنسيق بين السلطات المالية والنقدية.

 الامر يختلف عند قراءة الموازنة من وجهة نظر فرضية الهيمنة المالية

التي أشرنا لها

سنجد ان حجم العجز

قد ازداد من 5.571 ترليون دينار عام 2006

ليصل الى 24.195 ترليون دينار عام 2016

اي بزيادة مقدارها 434.3%

وهذا يرتب اعباءً على السلطات النقدية

خصوصا للسنوات ما بعد 2010

اذ ان تمويل العجز سيكون عبر القروض الخارجية.

ثانيا: الدين العام وأثره على البنك المركزي

لا يخفى على أحد ان الدين العام مناط الى وزارة المالية من حيث الادارة والاقتراض،

وهذا نجده في فقرات قوانين الموازنة العامة لعدة سنوات.

مع هذا فالبنك المركزي العراقي غير معفي من مهام توفير التمويل اللازم للحكومة

باعتباره ما زال مؤسسة متعددة الوظائف Multi-functional institution

كونه مؤسسة نقدية وبنك الحكومة ومستشارها المالي. 

فهو يقوم بتسوية التزامات الدولة ومؤسساتها،

ويشرف على بيع السندات الحكومية واذونات الخزينة عند اصدارها

وهذا النشاط يتعدى الى خارج البلاد

خاصة عند احتفاظه بأرصدة الحكومة من العملات الاجنبية والذهب

ودفع التزاماتها لدى المصارف الاجنبية والمؤسسات الخارجية [17].

ومع وجود استقلال البنك المركزي (قانون رقم 56 لسنة 2004)

وابتعاده عن ان يكون الوكيل المالي للحكومة

وإن ادارة الدين العام مناطة في وزارة المالية بدائرة مستقلة،

هذا الامر لا يعفي البنك المركزي العراقي

من ارتباطه أو اشرافه على ادارة الدين العام من عدة نواحي،

خاصة مع ضعف وجود أسواق مالية متطورة [18].

هذا الضعف

يجعل اصدار السندات الحكومية (السوق الأولية) هي ذاتها السوق الثانوية (التداول)

لأنه يصدرها ويتاجر بها في قنوات محدودة تتجلى معظمها في المصارف التجارية التابعة له.

من جانب اخر

نجد عدم وضوح في ادارة الدين العام

من حيث النشاط ان كان في سوق الاصدار أو السوق الثانوية [19],

ولعدم توافر سوق محلية ثانوية كفء

فان ادارة الدين العام ترتكز في سوق الاصدار وسوق الاقتراض

وهنا يستدعي الامر

التنسيق بين وزارة المالية (ممثلة للسياسة المالية) والبنك المركزي

ويقع عبء التنسيق على البنك المركزي بشكل أكبر

مما يجعله يتخذ جملة من الترتيبات تتعلق بالبرمجة النقدية

واستهداف المجملات النقدية (الاستهداف النقدي) Monetary Targeting

وكذلك استهداف مستوى الاسعار والتضخم.

يتمثل الدين العام في العراق

بشقين رئيسين هما

الدين العام الداخلي

والذي يتضمن الديون على وزارة المالية واغلبها مع البنك المركزي العراقي

والآخر سندات وحوالات الخزينة لدى المصارف التجارية.

والتي يوضحها

الجدول رقم (2)

والذي يوضح ان الدين العام الداخلي

قد ارتفع من 5645.390 مليار دينار عام 2006

ليصل الى 32142.805 مليار دينار عام 2015

بزيادة قدرها 569.36%

أي تضاعف أكثر من خمسة اضعاف.

كما ان التقديرات الاولية للدين الداخلي لعام 2016

قد تصل الى أكثر من 48 ترليون دينار

لتصل الى ضعف مقدار العجز في الموازنة العامة

الذي بلغ تقريبا 24.195 ترليون دينار لتلك السنة

ومن ذلك نلاحظ التالي: -

1-   ان هذه الارقام المطردة في التصاعد للدين الداخلي

توضح ان هذا الدين (الذي يفوق العجز)

يشير الى وجود عجز مزمن في الموازنة العامة

وأن حقيقة النشاط الاقتصادي لا تمثله الموازنة العامة.

2- يمكن القول 

ان النشاط الاقتصادي الذي يتكل كليا على الموازنة العامة

قد يثقل كاهل الموازنة

أي يخلق اعباءً على السلطات المالية

التي تمول جل النشاط الاقتصادي

وهذه الاعباء يتم ترجمتها بشكل ديون (داخلية أم خارجية).

3- وهنا يتوجب التفكير بوسائل تمويلية اخرى للأنشطة الاقتصادية

وهي تنمية القدرات الاستثمارية للأنشطة الانتاجية

التي تمول مشروعاتها من الدخل المتولد وليس من الدين العام.

ثالثا: - العلاقة بين الدين العام والعجز بالموازنة العامة

وبالعودة الى فرضية الهيمنة المالية

نجد ان هذه الفرضية تتجسد في الاقتصاد العراقي

ومن خلال بيانات الجدول رقم (3)

نجد الدين الداخلي اقل من العجز للسنوات الاولى من مدة الدراسة

مؤشرا بذلك الى امكانية تمويل العجز من موازنات سابقة

لان هذا العجز مخطط وليس فعلي.

أما السنوات بعد عام 2013 ولغاية عام 2015

بدأ الدين الداخلي يفوق العجز بمقادير كبيرة 

وصل الى ضعف العجز عام 2016.

علما انه مع عدم وجود سوق محلية للأوراق المالية الحكومية

فان تمويل العجز من الداخل سيكون بشكل اقتراض من البنك المركزي

اي تنقيد العجز (Monetizing the Deficit)

او من الجهاز المصرفي

ومع انعدام القطاعات غير المصرفية المحلية سيتم اللجوء للاقتراض الخارجي

وهذا ما يفسر عجز الامكانات المحلية لتمويل العجز،

ومع هذا العجز في الامكانات المحلية

تفقد السياسة النقدية كفاءة استخدام ادواتها النقدية

مثل التحكم بسعر الفائدة والسقوف الائتمانية.

  هنا ايضا يمكن ان نؤشر الى

ان الدين الداخلي لا يستخدم لتمويل العجز فقط

وانما لتمويل الانشطة الاقتصادية التي لا تظهر بياناتها في الموازنة العامة.

ان تنامي الدين العام الداخلي بهذا الشكل

يحد من قدرة البنك المركزي عل ضبط أوضاع التضخم أو دعم استقرار اسعار الصرف

لهذا تكون مستهدفات البنك المركزي مكلفة أكثر ومرهقة لنشاطه

وهذا ما نجده من خلال بعض المؤشرات

التي تعكس نشاطات البنك المركزي وموقفه المالي والنقدي.

ومن خلال الجدول رقم (4)

نجد انخفاض في حجم الاحتياطات الاجنبية للسنوات الاخيرة (سنوات الازمة)

بعد تصاعدها خلال السنوات السابقة

والذي يتضح فيه ايضا

ان البنك المركزي يحقق خسائر في انشطته

وهو ما يسمى بالعجز شبه المالي (Quasi-Fiscal Deficit)

وهذا مؤشر الى ان البنك المركزي يمارس بعض الانشطة شبه المالية

والتي قد يمارسها بسبب الاستقلالية

التي يتمتع بها حسب القانون رقم (56) لسنة 2004.

والتي يتوجب التفرقة بين ثلاث مفاهيم للاستقلالية وهي[20] :-

1- استقلالية الاهداف Goal Independence

2- استقلالية الادوات Instrument Independence

3- الاستقلالية الشخصية Personal Independence

علما ان الاستقلالية الممكنة من الناحية الاقتصادية

هي الاستقلالية في تحديد الادوات

والتي بموجبها يكون للبنك المركزي مطلق الحرية

في تحديد أهدافه التشغيلية وتدفقاته النقدية،

وهنا نجد ان تلك الادوات غير كفؤة أيضا

فعملياته التشغيلية تحقق خسارة

وتدفقاته النقدية تشهد تجاذب الزيادة والنقصان بين التشغيلية والاستثمارية 

وكما يوضحها الجدول رقم (4) أيضا.

رابعا: - معطيات السنوات الاخيرة ما بعد التحسينات المالية وضبط الاوضاع 

وعند تركيزنا على السنوات الاخيرة بعد عام 2013

والتي حدثت بعدها ازمة انخفاض العوائد النفطية

 لنحدد علاقة الدين العام المحلي والخارجي بكل من الناتج المحلي وعجز الموازنة العامة

سنجد (الجدول رقم 3)

ان حجم الدين العام لا يتناسب مع العجز المالي الحالي لكل سنة وكما أسلفنا.

وقراءة سريعة لبيانات الجدول (5)

سنجد جملة من الارتباكات في العلاقات التي تربط بعض المتغيرات الكلية.

فالناتج المحلي الاجمالي

انخفض من 272.346 ترليون دينار عام 2013 الى 192.404 ترليون

اي انخفض بنسبة 29.35% خلال سنتين.

مقابل ذلك

انخفض حجم التجارة الخارجية

من 173.9 ترليون دينار عام 2013

الى 96.3 ترليون دينار عام 2015

اي بمعدل انخفاض بلغ 44.62% خلال تلك المدة.

هذا الانخفاض في حجم التجارة

رافقة انخفاض في نسبة التجارة الى الناتج (درجة الانفتاح الاقتصادي)

من 64.8% الى 50.2% لنفس المدة

ومع انخفاض رافقه تحول في الميزان التجاري

من حالة الفائض عام 2013 (بلغ 35.8 ترليون دينار)

الى حالة العجز في الميزان التجاري

إذ بلغ 11.671 و13.474 ترليون دينار للسنوات 2014و 2015 على التوالي.

أي ان العراق

ليس امام حالة عجز مزدوج (Twin Deficit) في الميزان التجاري والموازنة العامة،

وإنما امام حالة عجز يتعدى الازدواج

الى انخفاض الطلب الكلي مع ضغوط انكماشية (بسبب الاجراءات التقشفية)

اي ان الاقتصاد يمر بحالة كساد ثلاثي الابعاد

(عجز مالي مع مديونية عالية أولا 

وانخفاض في العرض الكلي ثانيا

متمثلا في انخفاض حقيقي في انتاج السلع والخدمات  

وانخفاض في الطلب الكلي ثالثا

متمثلا في انخفاض الكتلة النقدية والقاعدة النقدية بسبب اجراءات التقشف ).

ومع اقتصار جهود الدولة ورؤيتها الاقتصادية وانحسارها بالموازنة العامة

فأن المعالجات التي تتخذها الدولة ستفاقم من وضع الكساد

لأنها اجراءات تؤدي الى مزيد من الضغط على الطلب الكلي

(المتمثل بانخفاض عرض النقد وبالتالي انخفاض في السيولة المحلية)

 وانخفاض الاحتياطي لدى البنك المركزي مقابل انخفاض الناتج المحلي الاجمالي.

 

مع ملاحظة هامة

ان انخفاض السيولة 

المرافق لحالة الكساد الاقتصادي الذي يرافق الازمات المالية 

كتلك التي يشهدها الاقتصاد العراقي

يمكن معالجته من قبل السلطات النقدية

اعتمادا على التسهيل الكمي أو الائتماني

والذي يعد أحد ادوات السياسة النقدية.

لكن هذه الادوات تتطلب توسيع في الاساس النقدي

الذي يقود الى تقوية القدرة الائتمانية للجهاز المصرفي

بشرط ان تتوجه القدرات الائتمانية صوب الانشطة الاقتصادية الانتاجية والاستثمارية.

لكن ومع عدم مرونة الجهاز الانتاجي (وتلاشي القدرات الانتاجية بقصد ممنهج)

فان هذه الاداة معدومة الكفاءة

وإذا ما استخدمت خاصة لتنشيط الائتمان

فان ذلك سيؤدي الى مزيدا من الضغوط التضخمية

وتمثل أيضا عاملا مساعدا على تفاقم الازمة وليس حلها.

ناهيك عن ان حجم الائتمان المصرفي لا يمثل جزءا مهما من النشاط الاقتصادي.


الخاتمة: -

تتحدد استقلالية البنك المركزي الفعلية وليست القانونية

بمدى قدرته على استخدام أدواته النقدية بكفاءة

وهذه القدرات مرتبطة بجملة من العوامل

اهمها مستوى التنسيق بين السياستين المالية والنقدية

الى جانب درجة نضج الاقتصاد ومرونة الجهاز الانتاجي فيه.

ان الاوضاع التي يشهدها العراق

تسير باتجاه تحقق فرضية الهيمنة المالية

لجملة من الاعتبارات

أهمها تضخم المديونية الحكومية الداخلية والخارجية

والتي مثلت في العام 2015 نسبة 51% من الناتج المحلي

وهي نسبه مخيفة فعلا

وتحمل البنك المركزي اعباءً يفقد معها الكثير من مبررات الاستقلالية ومكوناتها.

ان اختيار الحكومة لأسلوب الاقتراض 

كوسيلة وحيدة لتمويل العجز (والنفقات غير المبررة)

جعلت السياسة المالية

هي التي تستحوذ على تحديد المستوى العام للأسعار الحقيقي

وهو اعلى من المستوى [العام للأسعار] الاسمي السائد

وهذا واضح من علاقة فجوة الدين الى العجز

اذ وصل الدين المحلي الى ضعف العجز

بمعنى 

ان المستوى العام [للاسعار]الحقيقي هو ضعف السائد

 وهنا 

يتحمل البنك المركزي تكاليف عدم انكشافه

وتتجلى تلك التكلفة في تسييل اصول البنك المركزي

وانخفاض احتياطاته لتمويل الدين وليس العجز.

كما ان سوء إدارة النفقات في السنوات الأولى للدراسة

(التي شهدت ارتفاعا في أسعار النفط)

الذي رافقه 

عدم قدرة النشاط الاقتصادي على استيعاب تلك النفقات

 قد تميز بالتالي: -

1- تعويض عدم الاستيعاب[للنفقات] بالهدر غير المبرر للأموال العامة.

2- توجيه النفقات صوب مشروعات وهمية.

3- تزايد النفقات باتجاه أنشطة غير منتجة أو غير مولدة للدخل.

لهذا نلاحظ

ان قطاعات الانتاج الزراعي والصناعي لا تحظ باهتمام يذكر

ولا يمثل الانفاق عليها أكثر من 1% من الموازنة العامة لعدة سنوات.

الوضع الاقتصادي العراقي

يمكن وصفه بأنه مأزوم بدون ملامح

فلا يمكن وضع حالة الاقتصاد في خانه التضخم ولا في خانة الانكماش

ولا حتى في حالة التضخم الركودي،

وانما له وضع خاص ومركب بعض الشيء

وهذا التركيب سببه أمران: -

الأول: - هو الأزمة النفطية التي خفضت إيرادات الدولة اجباريا.

والثاني: - هي الاجراءات التي تم اتخاذها اجباريا بمشورة ووصاية البنك الدولي.

ان ترشيد النفقات وتحسين الاوضاع المالية يعد أمرا ضروريا،

لكن طريقة الترشيد المتبعة تستلزم لاحقا حلولا اقتصادية

بمعنى ان معالجة المشكلة الحالية

يتم بسلسة من الاجراءات التي تتطلب هي بذاتها معالجات

لان مثل تلك التحسينات انما تكون فاعله في اقتصاد أكثر نضجا

مع وجود قطاعات انتاجية مهمة.

اذ لا يمكن اجراء تحسينات لاقتصاد مشوه في قاعدته الانتاجية

ولا يمتلك المرونات الكافية التي ستوجبها التحسينات لكي تعطي كفاءة وفاعلية.

ان أهم المشكلات المستقبلية التي سيعاني منها العراق

هو عدم قدرته على بناء قاعدة تنموية عادية او مستديمة

فالاستدامة تتطلب استدامة مالية

وهذا ما تفتقده السياسة المالية

لان الاستدامة المالية ترتبط بقدرة الدولة على تغيير سياستها المالية

مع وجود القدرة في الايفاء بالتزاماتها المالية وخاصة تجاه المديونية.

وكذلك الاستدامة النقدية

وهي التي ترتب تعزيز مكونات الاستقلال النقدي

وتزايد في فاعلية ادوات السياسة النقدية 

وهنا وجدنا 

ان السياسة المالية وخاصة العجز والدين الحكومي

مثلت قيدا على البنك المركزي وقيدت ادواته بل حملته اعباء ثقيلة

ما أفقد السياسة النقدية مقدرتها على الاستدامة

دون تغير في اتجاه وادوات كل من السياستين المالية والنقدية.

الهوامش

1.       محمود محي الدين . ((استقلال البنوك المركزية )) مجلة اتحاد بنوك مصر , العدد الثالث والثلاثون , نيسان 2002. ص 20.

2.       جمهورية العراق , ((قانون الموازنة الاتحادية للعام 2011)) , جريدة الوقائع العراقية , العدد 4180 لعام 2011, ص 6.

       3. صندوق النقد الدولي, (( ميثاق الممارسات السليمة في مجال السياسات المالية والنقدية اعلان مبادئ)), ايلول 1999 ,ص 5.

4.       Sachs, Jeffrey D., Felipe Larrain B., “Macroeconomics In The Global Economy”, HarvesterWheatsheaf, 1993, pp. 589-594.

5.       Leopold von Thadden, “ Active Monetary Policy, Passive Fiscal Policy and the Value of Public Debt:Some Further Monetarist Arithmetic”, Economic Research Centre of the Deutsche Bundes bank,Discussion Paper 12/03, June 2003, p. 1.

6.       Bilin, Neyapti, “Budget Deficit and Inflation: The Roles of Central Independence and Financial Market Development”, Contemporary Economic Policy, Vol. 21, No. 4, October 2003, pp. 458-475.

7.       The Staffs of the World Bank and the International Monetary Fund, “Guidelines for Public Debt Management: Accompanying Documents and Selected Case Studies”, 2003, p. 11,

8.       World Economic Outlook, “Public Debt in Emerging Markets: Is It Too High”, Chapter 3, September 2003, p. 113.

9.       Eatwell, J.,Milgate,M. and Newman, P., “The New Palgrave: A Dictionary of Economics”, Vol. 3, The Macmillan Press Limited, London , 1987,pp. 492-493.

10.    Jagdish Hanan(2000), ((Monetary economic")), London, Routledge, 2000 , P 257.

11.   Fin Kydland and Edward Prescott , “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency o Optimal Plans”,,Journal of Political Economy,Vol.85,No.3,June 1977,p. 473.

12.   Tomas Sargent and Neil Wallace, “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic”, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Quarterly Review, Vol. 5, Fall 1981.

13.   Michael Woodford, “ Price Level Determinacy Without Control of a Monetary Aggregate”, NBER Working Paper Series, No. 5204, August 1995..

14.    Michael Woodford(2001),((Fiscal Requirements for Price Stability)), . NBER Working Paper No .8072, January 2001,p.3.

15.    حاتم جورج حاتم "الاطار النظري للسياسة النقدية ,المفاهيم , والادوات , وآليات الانتقال", شبكة  الاقتصاديين العراقيين شباط 2015.

موقع  http://iraqiecomomists.net/ar/

16.    - Tobin, James. “Monetary Policy,” The Concise Encyclopaedia of Economics, p. 2, accessible at http://www.econlib.org/library/Enc/MonetaryPolicy.html.

17.    مظهر محمد صالح " السياسة النقدية والمالية و السيطرة على متغيرات التضخم واسعار الصرف". 

مركز حمورابي للدراسات الستراتيجية .بغداد , تشرين الثاني 2012.

18.    Stanley Fischer, “Modern Approaches to Central Banking”, NBER Working Paper Series, No. 5068,

19.    March 1995,p. 4

20.    - Robin McConnachie, “Primary dealers in government securities markets”, Centre for Central

21.    Banking Studies, Handbooks in Central Banking, No.6, Bank of England, London, May 1996, p. 24.

22.    -Peter Bofinger, “ Monetary Policy: Goals, Institutions, Strategies, and Instruments”, Oxford University Press, The United Kingdom, 2001. P 210

23.    البنك المركزي العراقي . التقارير الاقتصادية السنوية . لسنوات مختلفة.

24.    جمهورية العراق ,  جريدة الوقائع العراقية , قانون الموازنة الاتحادية , الجداول الملحقة ,سنوات مختلفة.

25.    تقرير مدقق الحسابات للبنك المركزي , سنوات مختلفة .

  

---

[1] - محمود محي الدين . ((استقلال البنوك المركزية )) مجلة اتحاد بنوك مصر , العدد الثالث والثلاثون , نيسان 2002. ص 20.

[2] - جمهورية العراق , ((قانون الموازنة الاتحادية للعام 2011)) , جريدة الوقائع العراقية , العدد 4180 لعام 2011, ص 6.

3- Sachs, Jeffrey D., Felipe Larrain B., “Macroeconomics In The Global Economy”, Harvester

Wheatsheaf, 1993, pp. 589-594.

[4] - صندوق النقد الدولي، (( ميثاق الممارسات السليمة في مجال السياسات المالية والنقدية اعلان مبادئ)), ايلول 1999 ,ص 5.

5- Leopold von Thadden, “ Active Monetary Policy, Passive Fiscal Policy and the Value of Public Debt:Some Further Monetarist Arithmetic”, Economic Research Centre of the Deutsche Bundes bank,Discussion Paper 12/03, June 2003, p. 1.

6- Bilin, Neyapti, “Budget Deficit and Inflation: The Roles of Central Independence and Financial Market Development”, Contemporary Economic Policy, Vol. 21, No. 4, October 2003, pp. 458-475.

[7] - The Staffs of the World Bank and the International Monetary Fund, “Guidelines for Public Debt Management: Accompanying Documents and Selected Case Studies”, 2003, p. 11,

[8] - World Economic Outlook, “Public Debt in Emerging Markets: Is It Too High”, Chapter 3, September 2003, p. 113.

[9] - Eatwell, J.,Milgate,M. and Newman, P., “The New Palgrave: A Dictionary of Economics”, Vol. 3, The Macmillan Press Limited, London , 1987,pp. 492-493.

[10] - Jagdish Hanan(2000), ((Monetary economic")), London, Routledge, 2000 , P 257.

[11] -Fin Kydland and Edward Prescott , “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency o Optimal Plans”,,Journal of Political Economy,Vol.85,No.3,June 1977,p. 473.

[12] - Tomas Sargent and Neil Wallace, “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic”, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Quarterly Review, Vol. 5, Fall 1981.

[13] - Michael Woodford, “ Price Level Determinacy Without Control of a Monetary Aggregate”, NBER Working Paper Series, No. 5204, August 1995..

[14] - Michael Woodford(2001),((Fiscal Requirements for Price Stability)), . NBER Working Paper No .8072, January 2001,p.3.

[15] - حاتم جورج حاتم "الاطار النظري للسياسة النقدية ,المفاهيم , والادوات , وآليات الانتقال", شبكة  الاقتصاديين العراقيين شباط 2015.موقع  http://iraqiecomomists.net/ar/

[16] - Tobin, James. “Monetary Policy,” The Concise Encyclopaedia of Economics, p. 2, accessible at http://www.econlib.org/library/Enc/MonetaryPolicy.html.

[17] - مظهر محمد صالح " السياسة النقدية والمالية و السيطرة على متغيرات التضخم واسعار الصرف". مركز حمورابي للدراسات الستراتيجية .بغداد , تشرين الثاني 2012 ,ص 7.

[18] -  Stanley Fischer, “Modern Approaches to Central Banking”, NBER Working Paper Series, No. 5068,March 1995,p. 4

[19] - Robin McConnachie, “Primary dealers in government securities markets”, Centre for CentralBanking Studies, Handbooks in Central Banking, No.6, Bank of England, London, May 1996, p. 24.

[20] -Peter Bofinger, “ Monetary Policy: Goals, Institutions, Strategies, and Instruments”, Oxford University Press, The United Kingdom, 2001. P 210